День местного самоуправления 

 

По указу Президента РФ с 2013 года на территории Российской Федерации отмечается День работника местного самоуправления. 

Количество муниципальных образований Российской Федерации ежегодно меняется.  На конец 2015 года их насчитывалось 23 139, в том числе 517 городских округов, 1712 городских, 1822 муниципальных района, 236 внутригородских муниципальных образований и 18 852 сельских поселений. В муниципалитетах работают больше 340 тысяч человек. В этих же органах избрано 235 тысяч депутатов. Все эти люди считают День местного самоуправления своим профессиональным праздником.

Отмечать праздник, сказано в Указе Президента, необходимо в апреле месяце 21 числа. Эту дату президент выбрал неслучайно. В 1785 году Екатерина II утвердила всем городам грамоту на права и выгоды: «Жалованная грамота городам». Эта грамота послужила началом развития российского законодательства о местном управлении. Вот только о сельских поселениях в этой грамоте нет ни слова.

В современной России царская традиция соблюдается своеобразно. Отрицание всего советского привело к тому, что власть тихо уходит с бескрайних российских провинций. К примеру, в Свердловской области подготовлен новый закон об административно-территориальном устройстве региона и порядке его изменения. Еще на стадии разработке документ был подвергнут резкой критике местных депутатов и гражданских активистов. 616 сельсоветов и иных административно-территориальных единиц Свердловской области подлежат упразднению, у 12 территорий должны быть изменены границы. Причем, речь идет и о городских, и о сельских поселениях.

Если уральские законодатели будут работать такими темпами, то со временем День местного самоуправления в Свердловской области будут праздновать только обитатели белых домов на Октябрьской площади Екатеринбурга. 

А что по этому поводу думают ученые? 

 

 

Местное самоуправление: в поисках смыслов 

 

АНИМИЦА Евгений Георгиевич, доктор географических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, действительный член Международной академии наук высшей школы, член-корреспондент Российской академии естествознания, заведующий кафедрой региональной и муниципальной экономики УрГЭУ.

– Процесс реформирования местного самоуправления продолжается в России два десятилетия и еще не приблизился к финалу. Почему период реформ так затянулся и каковы были его основные этапы?

– По большому счету местное самоуправление в современной России, я имею в виду период после принятия Конституции, прошло три этапа.

1993–1995 гг. – это первый этап. В это время был принят Закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в основу которого были положены конституционные принципы развития местного самоуправления.

Второй этап – 1995–2003 гг., в течение которого были заложены правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления в стране.

И, наконец, третий этап, который начался в 2003 году с принятием нового Закона – № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», продолжается по сей день.

В мае 2014 года Государственная Дума внесла существенные поправки в 131-й федеральный закон, которые разграничивают полномочия и ответственность между органами власти всех уровней, существенно усиливая роль региональных и местных органов власти в структурировании органов местного самоуправления, корректируют финансово-экономическую основу и т. п.

Вообще, можно выделить еще один этап – 1990–1993 гг., который знаменует конец советской модели местного самоуправления, когда в 1990 году был принят союзный закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а в 1991 году Верховный Совет РСФСР принял закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в советской России. Многие ученые считают началом построения отечественной системы самоуправления именно это время.

Хотя есть и другие мнения. В частности, органы местного самоуправления развивались еще в царской России (земства, городские думы). Но новая советская власть повела решительную борьбу с земским и городским самоуправлением, и уже к весне 1918 года оно было практически ликвидировано.

В целом, можно констатировать, что из всех управленческих уровней – имеются в виду федеральный, региональный и муниципальный – больше всего реформам подвергается именно местное самоуправление. Идет постоянный поиск путей, направлений развития и адаптации органов местного самоуправления к нуждам населения. Но в любом случае отрезок времени, отведенный в нашей стране на создание института самоуправления, был небольшим.

Для сравнения: начала местного самоуправления в большинстве стран Западной Европы были заложены еще в средние века, а современная организация местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии и некоторых других европейских государствах, а также в США, складывалась главным образом в результате муниципальных реформ XIX века.

Местное самоуправление в России – самый реформируемый уровень власти. Кардинальные реформы идут уже более 20 лет. По существу, — это то же самое, что делать в доме беспрерывный капитальный ремонт. Реформы, безусловно, нужны, но если они длятся десятилетиями, то люди не успевают адаптироваться к новым нормативным актам и условиям.

И самое печальное заключается в том, что каждый раз местному самоуправлению добавляют новые функции, которые выходят за рамки 131-го закона и к тому же не обеспечиваются финансовыми ресурсами. Вот, например, в последнее время им передали функции борьбы с терроризмом, предупреждения чрезвычайных ситуаций, решения межнациональных и межконфессиональных конфликтов.

А как они должны выполнять законодательно закрепленные за ними обязанности, если никто не дал под это денег? Сегодня это самый больной вопрос. Не случайно при администрации губернатора Свердловской области недавно начала работать «Школа мэров», где муниципалы совместно с учеными и специалистами пытаются решать наболевшие вопросы, делятся своим опытом.

– То есть противоречия между законом и реальными условиями придется устранять?

– Да, конечно. И это тоже потребует времени и сил. Но на каждом этапе реформ следует четко определить направление движения, внятно сформулировать конкретные, реалистичные задачи реформирования.

– Как Вы относитесь к двуглавой системе управления, которую стали практиковать в России?

– Отрицательно. Двуглавая система скопирована нами с американской модели. Называется «сильный мэр – слабый мэр». Но, как часто это у нас бывает, мы слепо скопировали образец, не приспособив его под отечественные реалии. Сильный мэр – это тот, кого выбирает население. Как раньше Чернецкого в Екатеринбурге. Все крупные города Америки имеют сильного мэра.

– Евгения Ройзмана мы тоже выбрали …

– Но не он находится у власти. Все хозяйственные дела решает сити-менеджер. А мэр председательствует в Думе, участвует в представительских мероприятиях. Это мэр слабый, потому что основные функции местного самоуправления выполняет другой человек...

Между прочим, поначалу Ельцину предлагали взять за основу российскую модель самоуправления – уезды, волости, земства. Но его американские советники настояли на своем. У нас же местное самоуправление отделено от государства. В Европе подобную систему имеет только Англия. Кстати, бывший губернатор Свердловской области Эдуард Россель был очень склонен к французской модели, почему он и хотел ввести в Уральской Республике франки. В этом случае самоуправление было бы под неусыпным оком государства. Но нет, мы взяли американскую модель, а она эффективно работает только там, где сформировано сильное гражданское общество. Кроме того, я убежден, что дилетанты в сфере муниципального управления не должны становиться мэрами. Или они должны пройти соответствующую подготовку.

Но теперь начинается процесс возврата к другим моделям. Обсуждается вариант дробления крупных городов с районным делением на мелкие муниципалитеты. В частности, в Екатеринбурге, в котором исторически сложилось семь административных районов, предполагается семь полноценных муниципальных образований, в Нижнем Тагиле – три, в Каменске-Уральском – два. У этой модели есть как сторонники, так и ярые противники, среди последних и бывший мэр Екатеринбурга Аркадий Михайлович Чернецкий.

Сторонники этой модели говорят, что именно так местная власть будет ближе к народу. Но при этом никто не задумывается о том, как будут договариваться между собой, например, Ленинский и Чкаловский районы, если во главе первого будет председатель ЛДПР и второго – коммунист? Учитывая, что у нас практически не сформировалась культура компромисса, а мы к тому же потомственные революционеры, то найти общий язык, общее решение городских проблем будет чрезвычайно трудно. Чтобы понять это, достаточно вспомнить сегодняшнюю дискуссию по транспортной проблеме Екатеринбурга...

Кстати говоря, в 1998 году Россия подписала Европейскую хартию самоуправления.

В чем разница между трактовками местного самоуправления в нашем законе и трактовками в Европейской хартии? Например, в Европейской хартии записано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В федеральном законе № 131-ФЗ говорится: «Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти». Как это понимать? А понимать надо так – власть осуществляет народ и он же несет ответственность за все принятые решения. Поэтому когда порядка на местах нет, кто у нас виноват? Народ!

В современной российской модели самоуправления акцент сделан на осуществление народом своей власти, то есть преобладает не хозяйственная, а политическая составляющая.

– Считаете ли Вы, что в России существует проблема избыточной централизации власти?

– Взаимодействие провинции и центра – это старая проблема. Она знакома человечеству еще со времен Римской империи. Процессы централизации и процессы децентрализации в абсолюте – антиподы, они идут рука об руку и в настоящее время необходимы для любого государства в своем противоречивом единстве. Исторически в обществе, в том числе и в российском, доминировал централизаторский процесс. Процесс централизации породил государство, выразился в стремлении к созданию Российской империи, формированию науки, национального государства.

Централизация необходима и оправданна в случаях, когда определенный этап общественного развития требует быстрой концентрации всех сил государства, как, например, в годы Великой Отечественной войны. К этому следует добавить, что без развитого центра нет развитой периферии и, наоборот, без развитой периферии центр может угаснуть.

В сегодняшней России, как и в мире в целом, преобладают процессы децентрализации. Они способствуют более адекватному выражению региональных и местных интересов, расширению обратной связи в политической системе.

Вместе с тем в начале XXI века, как и ожидали многие ученые, в России стали набирать силу тенденции к централизации. Аналитики пишут о «новой централизации», «вертикализации власти», «рецентрализации».

– Путин постоянно говорит о необходимости создания системы оценки деятельности органов местного самоуправления и губернаторов. Появилась ли сегодня такая система, и работает ли она?

– Еще в 2007 году вышел Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Губернатор (высшее должностное лицо субъекта РФ) ежегодно представляет в Москву отчет о достижении показателей (а их более 40) эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Субъекты, достигшие лучших показателей, получают гранты, иные поощрения.

Главный интегральный показатель деятельности губернатора и его команды – повышение качества жизни населения. Но в целом эта система оценки не оказала решающего влияния на социально-экономическое развитие региона.

Что касается оценки деятельности органов местного самоуправления, то тут инициатива в руках губернаторов. Каждый муниципалитет должен выработать для себя индивидуальные критерии, потому что универсальных критериев быть не может. Страна у нас гигантская, разница между муниципалитетами огромная. Что хорошо одному муниципалитету, другому будет явно недостаточно.

 

Ольга ИВАНОВА,

 "Институт современных технологий управления". 

Фото Алексея Куниллова.